我国农村宅基地制度经历了“严格管理严禁炒卖”到“三权分置”改革赋权再到规范管理的不同发展阶段，我国的法律及政策规定原则上不鼓励宅基地使用权及其上盖房屋的转让。但现实中，仍存在大量以农村宅基地使用权及其上盖房屋为标的的转让合同，还存在买受人取得房屋后因房屋被纳入拆迁范围而签订拆迁补偿协议的情形。针对宅基地使用权及其上盖房屋转让合同及拆迁补偿协议的效力认定以及合同无效后如何返还等焦点问题，本文拟从司法实践的角度，探究司法机关对于上述问题的裁判态度与观点，以期为实务提供借鉴与参考。

关联法条

《中华人民共和国物权法》主席令第62号

第一百五十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）主席令第28号

第九条 宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

第六十二条 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》法〔2016〕399号

第十九条 在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。

在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。

《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》

第七条 关于农村房屋买卖问题。这是社会主义新农村建设中的重大问题，这个问题比较复杂，我们的总体意见是，要密切关注国家相关政策规定，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应该依法认定合同无效。但是可以探索合同无效后的损失范围和过错比例的研究。比如，出卖人因房屋涨价、拆迁补偿等原因主张合同无效，要求返还房屋或拆迁补偿款的，可以考虑根据案件实际情况，扩大信赖利益范围，合理确定过错大小，避免出现利益严重失衡的情况。

《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》粤高法发〔2001〕42号

第十二条 当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同，一般应认定无效。但1999年1月1日《土地管理法》修订以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的，以及1999年1月1日《土地管理法》修订以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，可认定转让合同有效。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》国办发〔1999〕39号

第二条第二款 农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号

第十条 改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中农发〔2019〕11号

第六条 宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。

精选案例

裁判要旨：农民将其宅基地上盖房屋转让给本集体经济组织以外的个人，该房屋转让合同一般应认定为无效；本集体经济组织以外的个人基于房屋转让合同签订的房屋拆迁产权调换协议因缺乏合法的前提基础，应归于无效。

案例一、黄玲与四川省仪陇县人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)行政诉讼案（2019）最高法行申368号

最高人民法院

案情简介

黄玲非大东村村民。2002年4月29日，李文和（甲方）与黄玲（乙方）签订了《关于以房屋抵还借款的协议》，约定甲方将大东村自建楼房划出90平方米给乙方作偿还借款。2007年大东村的房屋纳入规划拆迁范围。2008年5月18日，房地产管理局对李文和抵给黄玲的房屋进行了审核。后建设指挥部与黄玲签订了《房屋拆迁产权调换协议书》，约定由甲方在松海路区域内进行安置，由甲方发给乙方搬家费和过渡费等。因县政府发现黄玲和李文和有违规行为，2012年8月20日，建设指挥部（甲方）与李文和（乙方）签订《房屋拆迁产权调换协议书的补充协议》，约定：房屋拆迁时，乙方将部分被拆迁房屋面积出售给第三方，并要求甲方与第三方黄玲签订了原拆迁协议。现乙方同意自行解除与第三方的买卖关系。协议签订后，李文和与黄玲至今未解除《关于以房屋抵还借款的协议》。2013年11月15日，四川省仪陇县县城建设指挥部对李文和进行了安置还房。黄玲起诉请求仪陇县政府依约履行房屋征收补偿协议。

裁判观点

最高人民法院认为，案涉房屋属于宅基地上盖房屋，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同一般应认定为无效。黄玲并非四川省仪陇县村民，其签订的《关于以房屋抵还借款的协议》，违反了法律法规的规定，应当认定为无效。黄玲基于《关于以房屋抵还借款的协议》与四川省仪陇县新县城建设指挥部签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》因缺乏合法的前提基础，故亦应归于无效。

裁判要旨：转让合同中明确处分拆迁所涉经济利益的条款不因宅基地使用权及其上盖房屋转让的无效而当然无效；宅基地使用权及其上盖房屋转让后发生拆迁，出让人基于宅基地使用权及其上盖房屋转让的无效，主张买受人签订的拆迁补偿安置协议无效并不能直接获得法院支持，若出让人已获得转让的对价且涉案房屋已被拆除，宅基地及其上盖房屋的价值已转为拆迁利益，需另案起诉。

案例二、李红与郑州市中原区人民政府行政诉讼案（2017）最高法行申6998号

最高人民法院

案情简介

李红购买了位于柿园新区X号宅基地并建有房屋，并办理了集体土地使用证。张坤法非柿园村村民。2009年4月21日，李红与张坤法签订了房屋及宅基地转让协议，将涉案宅基地及楼房转让给张坤法，协议第六条约定，如遇国家、政府及行政公用事业征用、征收，搬迁时出让方必须无条件、无偿协助受让方领取全部足额补偿款及房屋。次日，张坤法向李红支付转让款，李红将集体土地使用证原件交付张坤法，剩余3万元因未办理过户张坤法未予支付。此后张坤法长期居住并对房屋进行改建。2013年，涉案房屋被纳入拆迁改造范围，张坤法与柿园拆迁指挥部签订了拆迁补偿安置协议。2014年，李红提起民事诉讼，请求确认《房屋及宅基地转让协议》无效。中原区法院作出判决，确认该转让协议无效[1]。现李红提起诉讼请求撤销中原区政府与张坤法签订的补偿安置协议并请求对其进行安置补偿。

裁判观点

最高人民法院认为，李红与张坤法签订的《房屋及宅基地转让协议》中专门约定了如遇国家、政府征收，出让方必须无条件协助受让方领取全部补偿款及房屋等内容，该约定意味着双方在签订协议时已经预见到涉案房屋被征收、征用的可能，也是协议双方对拆迁安置中所涉经济利益作出的自由处分。李红要求确认《房屋及宅基地转让协议》无效的民事诉讼是在张坤法签订《拆迁补偿安置协议》以后提起的。虽然双方签订的转让协议已经司法程序确认无效，但李红在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，要求确认中原区政府与张坤法签订的《拆迁补偿安置协议》无效并对其进行安置补偿，有违诚信和合理原则，亦不符合法律规定，本院不予支持。目前，涉案宅基地及房屋因被拆迁已丧失了居住和使用功能，已转化为拆迁利益，如李红对拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行解决。

[1] 详见（2014）郑民三终字第793号上诉人张坤法与被上诉人李红确认合同无效纠纷案。该判决中，郑州市中级人民法院认为，农村宅基地属于村民集体所有；宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，宅基地附属房屋的转让必然引起宅基地使用权的转让，故宅基地使用权及宅基地附属房屋不得向村集体经济组织成员外的组织或个人转让。故作为并非郑州市中原区须水镇柿园村村集体组织成员的张坤法与李红签订的《房屋及宅基地转让协议》，违反了法律法规的强制性规定，损害了集体利益，应为无效合同。

裁判要旨：宅基地使用权及其上盖房屋转让行为无效后，宅基地使用权价值变化不应计入房屋预期价值；买受人将丧失房屋的租金收益或实际使用产生的利益，故应采用主要体现房屋租金和市场价值的新置收益法评估房屋现价值；买受人明知自己非宅基地所在集体组织村民，仍购买宅基地上盖房屋，因其对返还房屋的结果存在过错，买受人关于支付利息的请求不予支持。

案例三、林海忠、梁小碧房屋买卖合同纠纷案（2020）粤01民终5360号

广州市中级人民法院

案情简介

广州市房地产档案馆存档登记的穗郊字第183763号《农村（墟镇）宅基地使用证》显示，岗贝竹园二巷3号宅基地使用权人为林海忠。岗贝竹园二巷3号宅基地上盖房屋（下称涉案房屋）由梁小碧与林海忠父亲林孝方、吕良生、林尤保合作建设，后由梁小碧向其他三人购买了相应楼层的房屋，在林孝方的协助下到涉案房屋所在基层政府部门将上述宅基地使用证使用人一栏涂改变更为梁小碧，并在更改处盖有“新市镇村镇办业务校对章”。但上述变更未到行政部门备案。涉案房屋现由梁小碧使用管理。林海忠主张梁小碧擅自占用涉案房屋，起诉请求梁小碧返还涉案房屋的经营管理权并支付房屋占用费。梁小碧提出反诉要求林海忠赔偿损失及相应利息。

裁判观点

二审法院认为，梁小碧并非涉案房屋所在集体组织的村民，其通过出资购买的方式从林孝方、吕良生、林尤保处取得了涉案房屋，该转让行为依法应为无效，故现林海忠要求梁小碧返还涉案房屋的经营管理权于法有据，本院予以支持。

梁小碧基于支付对价占有使用涉案房屋，现林海忠以涉案房屋登记权利人的身份要求返还涉案房屋，根据诚实信用和等价有偿原则，梁小碧要求林海忠支付补偿款理据充分，而林海忠要求梁小碧支付房屋使用费缺乏依据，本院不予支持。

关于补偿款的计算标准问题。由于本案并非直接处理梁小碧与林孝方、吕良生、林尤保买卖涉案房屋的相关法律后果，而是林海忠在本案诉讼中以涉案房屋登记权利人的身份要求梁小碧归还涉案房屋的经营管理权，故应以涉案房屋的现价值进行计算补偿款。评估公司采用了重置成本法[2]和新置市场法[3]分别对涉案房屋价值进行了评估。梁小碧购买涉案房屋后对涉案房屋享有权益的一大体现是收取涉案房屋产生的租金收益或实际使用产生的利益，现涉案房屋因被林海忠收回，不再享有该房屋的收益，故新置市场法得出的评估结果更能反映涉案房屋的市场价值，也更有利于平衡双方的利益。

涉案房屋为宅基地房屋，梁小碧在明知自己非涉案房屋所在集体组织村民的情况下，仍购买涉案房屋，对造成现在依法需要返还涉案房屋的结果亦存在过错，故梁小碧要求林海忠支付上述补偿款的利息无据，本院不予支持。

[2] 重置成本法是指在评估基准日标的重新购置或建造资产所耗费的总成本，在此基础上扣除资产已使用的价值，计算其尚余价值的一种评估方法。

[3] 新置收益法主要是反映市场供求价值的一种方法，该方法主要体现为房屋的租金。

实务简评

第一，关于向非同一集体经济组织成员转让宅基地使用权及其上盖房屋的合同效力问题。

《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第十九条及《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》第七条均明确，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应该依法认定合同无效。目前大部分司法案例的裁判结果与前述司法指导意见保持一致。主流观点认为，首先，农村房屋与宅基地使用权不可分离，农村房屋买卖必然涉及宅基地使用权转让，因此，应以宅基地使用权转让的效力来决定农村房屋买卖的效力；其次，根据《土地管理法》（2004年修正）第九条、《土地管理法》（2004年修正）第六十二条及《物权法》第一百五十二条，宅基地为农村集体所有，宅基地使用权由农村集体经济组织的成员基于村民身份通过申请获得批准的方式取得，故农村宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员；再次，农村宅基地具有福利性和社会保障功能，应当严格限制宅基地使用权及其上盖房屋的流转；因此，向非同一集体经济组织成员转让宅基地使用权及其上盖房屋的合同违反了法律法规的强制性规定，应为无效。

同时，也有少数司法案例认定向非同一集体经济组织成员转让宅基地使用权及其上盖房屋的合同有效。主要理由包括：首先，《土地管理法》（2004年修正）第六十三条仅禁止将农村集体土地用于非农业建设，而《土地管理法》（2004年修正）第六十二条第四款规定，“农村村民出卖出租住房后，在申请宅基地的，不予批准”，可以看出，现行法律并没有明确禁止非同一集体经济组织成员之间购买宅基地使用权及其上盖房屋；其次，确认合同无效应当以法律及行政法规的效力性强制性规定为依据，现行关于禁止城镇居民购买农村房屋的相关政策不属于法律、行政法规的范畴；因此，向非同一集体经济组织成员转让宅基地使用权及其上盖房屋的合同不存在《合同法》第五十二条有关认定合同无效的法定情形，应为有效[4]。

第二， 关于宅基地使用权及其上盖房屋转让合同无效后的处理。

根据《合同法》第五十八条，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第十九条明确，合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》第七条明确，可以探索合同无效后的损失范围和过错比例的研究，比如，出卖人因房屋涨价、拆迁补偿等原因主张合同无效，要求返还房屋或拆迁补偿款的，可以考虑根据案件实际情况，扩大信赖利益范围，合理确定过错大小，避免出现利益严重失衡的情况。

宅基地使用权及其上盖房屋转让合同无效产生的直接后果是财产的相互返还。就出让人，法院一般判决出让人向买受人返还转让合同的价款。就买受人，如房屋存在，法院一般认为买受人应将涉案房屋返还给房屋的合法登记权利人或出让人。但在少数案例中，基于维护社会稳定和保障当事人权益，如买受人对涉案房屋进行了翻建并长期居住，形成了稳定的社会关系，又无其他可居住的房屋，法院认为，涉案房屋及宅基地可不予返还；如房屋无合法报建手续，应为违法建筑，法院一般不予处理，待行政主管部门作出相应认定；如房屋已消灭，例如房屋已被拆除，买受人应对原房屋折价补偿。

合同无效后，出让人因买受人占有使用房屋受有损失，买受人则可能因土地及房屋的价格上升受有损失。关于双方的损失赔偿，法院一般综合考虑当事人的过错程度确定双方赔偿责任。对于出让人的损失，法院一般判决买受人向出让人支付相应占有使用费，金额参照同类房屋租赁费用确定。但部分司法案例涉及土地增值或征收征用，出让人为获得经济利益请求确认转让合同无效，法院认为出让人对合同无效具有较大过错，此类案件买受人一般仅承担与其过错相适应的占有使用费[5]。对于买受人的损失，法院一般从合同价款实际支付之日起以年利率6%计算买受人的资金占用损失，亦存在部分法院认为，买受人明知其非同一集体经济组织成员签订转让合同，对合同无效存在过错，因此对前述资金占用损失不予支持。此外，如买受人在宅基地上建造房屋或在原先房屋基础上进行翻建修缮的，出让人应赔偿买受人相应的改建成本。部分法院还认可买受人的间接损失，以现有房屋价值与购房时的差价确定买受人的损失，判决出让人进行相应赔偿。值得注意的是，案例三中，法院并未采用前述方法确定买受人的损失，而是以涉案房屋未来产生的租金收益或实际使用产生的利益确定损失，并采用主要反映房屋租金的新置收益法进行价值评估。就宅基地使用权价值变化是否应纳入买受人损失范围，有的法院认为出让人应赔偿买受人土地使用权价值差额损失，如（2016）浙1003民初2606号施世培等诉杨进军宅基地使用权纠纷案。而在案例三中，法院认为，登记权利人应补偿买受人因涉案房屋被收回而损失的房屋预期价值，但房屋预期价值不包含宅基地使用权的价值变化。

第三，关于买受人基于宅基地及其上盖房屋转让合同签订的拆迁补偿协议的效力问题。

对比案例一与案例二，可以发现，就买受人基于转让合同签订的拆迁补偿协议的效力，最高人民法院的裁判思路存在明显不同并最终导致相反的裁判结果。案例一中，法院认为，基于无效的转让合同签订的拆迁补偿协议也缺乏合法的前提基础，因此归于无效。而在案例二中，最高人民法院认为，转让合同虽归于无效，但转让合同已经明确约定由买受人享有拆迁款项及房屋，拆迁事宜发生后出让人又主动申请确认转让合同无效，违反诚信原则；其次，由于涉案房屋已被拆除，出让人也已获得对价，确认拆迁补偿协议无效，违反合理原则；因此，买受人签订的拆迁补偿协议应为有效。笔者认为，案例二中，最高人民法院实际上承认了关于买受人享有拆迁款项及房屋条款的有效性，原因在于该条款实则是对纯经济利益事项的自由处分，并且与宅基地使用权及其上盖房屋转让的联系较弱，具备一定的独立性，所以该条款不因宅基地使用权及其上盖房屋转让的无效而当然无效，从而为买受人后来签订的拆迁补偿协议提供了合法的前提基础和效力来源。

专业建议

综合上述分析，由于宅基地转让合同面临合同无效的法律风险，尤其对于买受人而言，在土地、房屋普遍升值的情况下，被出让人撕毁合约主张无效的风险更高。因此，从交易的稳定安全及避免纠纷的角度出发，对于非试点地区而言，不建议非同一集体经济组织成员的主体通过签订宅基地使用权及其上盖房屋转让合同受让农村房屋。但如已签订宅基地使用权及其上盖房屋转让合同或拟签订转让合同的，建议在转让合同中或另行签订协议明确约定，宅基地及其上盖房屋如遇征收、征用、拆迁等，征收、征用及拆迁所涉经济利益（包括但不限于拆迁补偿及房屋）均由买受人享有，出让方须无条件协助买受人领取前述经济利益，从而提高经济利益处分的约定被法院支持的可能性。同时，建议在转让合同中或另行签订协议就合同无效的后果及双方责任，包括财产返还、损失赔偿等，作出具体的约定和安排，以便后续在合同无效时可以依据事先的安排追索赔偿。

[4]如（2017）晋民申615号薛全香与任元元农村房屋买卖合同纠纷案；（2017）鄂民申2322号何胜茹、张飞确认合同无效纠纷案；（2020）京民申605号李长强等与李春梅农村房屋买卖合同纠纷案等。

[5] 如（2019）鄂09民终1159号程真谋、蒋练文房屋买卖合同纠纷案。

【本文由建纬（深圳）律师事务所大湾区争议解决中心出品】

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