【案例简述】

马先生等三人为陕西省某区某村村民，分别在本村拥有合法宅基地，宅基地地上范围内建有房屋。

2019年12月，该区自然资源和规划局作出《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称《出让公告》）。

2020年7月，陕西省人民政府作出陕政土批《区2019年度第五批次农用地转用土地征收和使用国有土地的批复》，同意将该村等集体土地农用地转为建设用地并依法征收为国有土地。

2020年7月，马先生从区自然资源和规划局《关于马先生等申请土地出让信息公开的回复》中了解到，该区自然资源和规划局作出了涉案被诉的《出让公告》，将本村土地以现状出让给某投资有限公司。

马先生认为出让行为侵害了自己合法的土地使用权，遂带领其他两位邻居一起向区人民法院提起行政诉讼。

区人民法院认为《出让公告》对马先生等三人的权利义务不产生实际影响，不属于受案范围，以此为由驳回起诉。马先生遂上诉至市中级人民法院。

经过中院的现场查勘，马先生等三人的宅基地在挂牌出让土地范围内。该区自然资源和规划局做出的《出让公告》与马先生等三人的权利义务之间具有直接的利害关系，基于此，中院裁定撤销区人民法院作出的行政裁定，指定区人民法院继续审理本案。

【重点法律分析】

一、争议焦点

本案的争议焦点在于马先生等三人是否与《出让公告》具有利害关系，是否为该行政诉讼中的适格原告。

二、《行政诉讼法》25条第1款解读

无论在行政法理论还是在诉讼实践中，原告的资格认定问题均存在见仁见智的看法，这就赋予了法官更大的自由裁量空间，然而实际上，却给行政纠纷的有效解决带来巨大障碍。

《行政诉讼法》25条第1款将行政诉讼的原告界定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。

可以看出，法律上将“利害关系”作为行政诉讼适格原告资格认定标准，也就是说，行政行为跟当事人具有利害关系，当事人就有起诉作为原告的资格；没有利害关系，就不能起诉，不能成为原告。

事实上，利害关系的认定本身就是一个非常复杂且具有一定主观裁量的过程。在实务中我们一般将“利害关系”解释为具体行政行为对起诉人产生的实际影响，这种界定较为宽泛且模糊。

最高人民法院在 (2017) 最高法行申 169 号行政裁定中对利害关系作了“主观公权利”的理解：只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。

最高人民法院以行政法规范和是否要求行政机关保护原告权利或法律上的利益，作为认定是否存在公法上的利害关系，进而判断是否为行政诉讼的适格原告。

三、本案结论

在本案中，区自然资源和规划局于2019年12月作出《出让公告》,确定出让宗地位置和区域。马先生等三人合法拥有宅基地使用权及房屋所有权，且三人的宅基地均在区自然资源和规划局作出的挂牌出让公告的土地范围内。

截止区区自然资源和规划局作出《出让公告》时，马先生等三人并未看到任何土地征收相关公告及补偿决定。在其仍享有对房屋项下宅基地合法使用权的情况下，出让行为必然侵害了马先生等三人的合法权益，造成出让前后对同一宗土地存在双重土地权利人的情况。

在已举证证明对涉案房屋及项下土地享有权利的情况下，可以证明该出让行为与马先生等三人存在利害关系，因此，马先生等三人有权提起本案诉讼。

【法律依据】

《行政诉讼法》第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。