专业领域Specialized field

一、案情简介

周先生与其父母均系巴南区光明村（化名）村民。在成年后，周先生搬出父母的房子，另外申请宅基地建了住宅独立居住，并办理了《乡村房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》。

此后，当地实施集体土地征收，巴南区人民政府作出通知，决定将住房安置人员截止时间调整为2002年4月11日。

在确定住房安置人员截止之日，在公安机关的户口登记中，周先生与其父母一直为一户。

直至2006年5月12日，周先生才与其母亲分户。

征收方认为，周先生分户在后，虽然享有独立房屋产权，但在住房安置对象确认截止时间与其母亲侯某同为一户，只能与其母亲按照一户来进行补偿安置。

周先生母亲侯女士接受了该安置方式。2007年6月6日，征收方与候女士签订了《房屋安置协议》，对周先生及其母亲2人合并住户进行了住房安置。

周先生不服，提起诉讼，案件经过一二审、再审、提请抗诉，最终到了最高人民法院。

二、最高法观点

本院再审认为，本案的争议焦点为：周某是否应当与母亲侯某分别安置。

征地农转非人员以“户”为单位进行住房安置的含义，实际演变为以“户籍”为单位而非以房屋“产权”为单位进行安置。本院认为，这种处理方式具有一定的合理性，但在本案中确有不当。

首先，将周某与母亲侯某合并安置，损害了周某就原房屋所享有的物权利益。

我国幅员辽阔，各地经济发展水平、生活习惯以及人口数量存在较大差异。因此，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例将除耕地以外其他土地的地上附着物的补偿，授权由各省、自治区、直辖市根据实际情况，因地制宜地制定相应的补偿标准。但是，这并不意味着各地在补偿标准的确定上，可以完全“自由”裁量。

国家在给地方授权的同时，也制定了一些原则性和政策性的规定，用以指导补偿标准的制定......

从以上规定不难看出：“按照被征收土地的原用途给予补偿”是安置补偿工作的基本原则，“保障失地农民生活水平不下降”是安置补偿工作的基本目标。

具体到住房安置，该项工作的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失，针对的是原房屋的物权，其功能在于保障被征收人的居住条件不因征收而降低。

一般而言，在我国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅基”原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、地上房屋所有权这些“物权”与“户籍”紧密联系，集体土地征收补偿安置过程当中以“户籍”为单位进行住房安置，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也不会出现“户籍”与“产权”关系的对立。

因此，以户为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。

但实践当中，各地“户籍”和“产权”管理体系及其相互关系的不顺畅，确实导致了一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民尚未分户的情况出现。

在这种“户籍”与“产权”关系不一致的状况并非村民个人原因所致的前提下，以“户籍”的不独立性否定“产权”的独立性，因习惯做法而忽视个别利益，确有不当。

土地征收部门对被征收房屋进行安置补偿时，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值，从而确保被征地农民合法权益的最大化。

本案中，周某于1995年取得独立的《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》，合法取得了相应的集体土地及其地上房屋的物权。

虽然周某在确定住房安置人员截止之日，尚未与母亲侯某分户，但其已经实际取得独立的宅基地使用权和房屋所有权，且符合分户条件。对此，房屋征收部门应当尊重其基于合法物权所享有的排他性利益，对周某与母亲侯某分别安置。

再审被申请人作出本案被诉行为时，没有考虑到周某与母亲已经分户居住的事实，没有对周某母子长期形成的独立居住习惯予以必要的尊重，明显损害了周某因独立居住所享有的居住便利性，从而与《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规范所确定的安置补偿工作的基本目标和原则相悖，应予纠正。

而至于周某母亲与征收方签订的协议，最高院认为，房屋征收部门以与侯某签订的《住房安置协议》为依据，径行处分周某的房屋安置利益，于法无据。侯某均无权代表周某处分其享有的住房安置利益，周某也始终未对《住房安置协议》中将其与母亲合并安置的内容予以认可。

在此情况下，侯某代替周某以协议形式就安置方式作出的相关处分，应为无效。

最高院判决如下：撤销原审判决，重庆市人民政府在收到本判决之日起两个月内就周某的安置问题重新作出裁决。

（材料来源：中华人民共和国最高人民法院行政判决书（2016）最高法行再82号）