中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行再287号

  再审申请人郑宝珠诉被申请人福建省福州市仓山区人民政府（以下简称仓山区政府）房屋行政强制一案，福建省莆田市中级人民法院于2018年5月30日作出（2018）闽03行初123号行政裁定：驳回郑宝珠的起诉。郑宝珠不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2018年10月26日作出（2018）闽行终784号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。郑宝珠仍不服，向本院申请再审。本院于2019年12月16日作出（2019）最高法行申2802号行政裁定，提审本案。其后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

  福建省莆田市中级人民法院一审查明：仓山区政府因三叉街旧改项目建设需要，决定征收该项目用地范围内国有土地上的房屋。2017年5月12日，仓山区政府作出仓政征（2017）1号《房屋征收决定》，并于当日公告征收范围、征收部门和征收实施单位等，还附上房屋征收补偿方案。仓山区政府为了三叉街旧改项目顺利进展，成立了若干个征收小组，小组组长及成员由区部门领导和工作人员等组成。涉案的三叉街××××单元房屋在该征收项目范围内。2017年12月6日，涉案房屋被强行拆除。郑宝珠提供《租用公房凭证》《收款收据》《门牌号码更正／命名书》等证据主张三叉街××××单元房屋归其所有。为此，郑宝珠提起行政诉讼，请求确认仓山区政府对其所有的三叉街××××单元房屋实施强拆行为违法。

  一审法院认为：郑宝珠提供的证据不足以确认仓山区政府征收的三叉街××××单元房屋归其所有，缺乏合法有效的产权依据。故郑宝珠与被诉的行政强制行为没有法律上的利害关系，其作为原告主体不适格。遂于2018年5月30日作出（2018）闽03行初123号行政裁定：驳回郑宝珠的起诉。

  郑宝珠不服一审行政裁定，向福建省高级人民法院提起上诉。二审法院对一审法院查明的事实予以确认。

  二审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”根据该法第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当与被诉行政行为有法律上的利害关系。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”郑宝珠对强制拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼，依法应当提供其与被诉强制拆除行为有法律上利害关系的证据材料。本案中，郑宝珠以该房屋被强制拆除，其有权获取相应征迁补偿为由，提起行政诉讼。经审查，福州市仓山区房地产开发公司（以下简称仓山区房产公司）于1993年8月就涉案房屋向福州市人民政府房屋登记发证办公室申请办理了产权总登记。郑宝珠虽主张于1987年9月经合法集资而成为涉案房屋的承租人，但其提供的证据不足以证明其对案涉房屋享有产权，故其不是被征收人，与被诉强制拆除行为不具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件。一审作出驳回郑宝珠起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。郑宝珠提出的上诉理由不能成立，其上诉请求，不予支持。遂于2018年10月26日作出（2018）闽行终784号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

  郑宝珠向本院申请再审，请求撤销一、二审行政裁定，责令一审法院进行审理，依法作出判决。其申请再审的主要事实和理由为：原审裁定存在以下错误，一是涉案房屋系集资房，是国家分配的福利性房屋。再审申请人因为1987年的征迁，通过缴纳1700元的集资费后成为涉案房屋的承租人。虽然再审申请人是向仓山区房产公司承租涉案房屋，实际上系涉案房屋的按份共有人，拥有部分产权。二是退一步讲，即使再审申请人对涉案房屋缺乏合法有效的产权依据，但因其通过合法集资成为公房承租人，并一直居住至涉案房屋被强制拆除之前，说明与被诉强拆行为之间存在法律上的利害关系。总而言之，公房租赁权不同于平等民事主体之间的承租权，公房承租人的经济地位近似于房屋所有权人，人民法院应认定其与被诉强拆行为之间存在法律上的利害关系，赋予其原告主体资格。

  本院认为：本案的争议焦点为再审申请人郑宝珠与被诉房屋强拆行为之间是否具有行政诉讼法上的利害关系。本案中，郑宝珠的原审诉讼请求为请求法院确认被申请人仓山区政府对其所有的三叉街××××单元房屋实施强拆行为违法。本院在再审立案审查期间，于2019年8月7日组织双方当事人进行了听证和协调。结合原审法院查明的事实、郑宝珠申请再审的理由以及本院听证了解的情况看，本案被诉行政行为系强制拆除的事实行为，原审法院以郑宝珠提供的证据不足以证明其对涉案房屋享有产权，其不属于被征收人，与被诉强拆行为之间不存在法律上的利害关系为由，否认其原告主体资格。在案证据显示，郑宝珠多年来一直居住于涉案房屋之中直至2017年12月该房屋被强制拆除，且1987年征迁之时其通过缴纳1700元集资费获颁了《租用公房凭证》，而原审法院对于上述事实未作进一步分析和考量，只是以产权证据不足为由，对郑宝珠的原告资格不予认可。郑宝珠主张，基于其1987年缴纳1700元集资费、获颁《租用公房凭证》、长期居住至被强拆当日等事实，有理由认为其实际上是涉案房屋的按份共有人，拥有部分产权，退一步讲亦应当是涉案房屋的公房承租人，与被诉强拆行为之间有法律上的利害关系。本院对郑宝珠的上述申请再审理由之合理性予以认可。具体从以下两方面作出分析：

  一方面，从郑宝珠的不动产权益保护角度而言，郑宝珠已经提供了其与涉案房屋有关联的相关基础证据，人民法院即便不认可其完全意义上的产权，亦有必要通过进一步审查对郑宝珠过去所交集资款、住房性质等作出实体认定、回应与考量，对涉案《租用公房凭证》《收款收据》的性质等作出司法判断。特别是对于被诉的组织实施强拆行为本身也应作出合理评价，而不宜仅以原告举证不足为由不作实体性审查。且在案证据显示，涉案房屋系1987年政府拆除相关简易房后安置于此，现又面临征收补偿定性问题，仓山区政府向郑宝珠提供的两种补偿安置方案（一种是继续按照公房租赁，另一种是补交差价获得新房产权）均涉及针对郑宝珠的政策执行，且在无法达成协议时宜作出补偿决定以明确各方权利义务并作为后续执行依据，且保留郑宝珠对此不服而申请救济的权利。而在未形成相关补偿决定情形下，原审法院仅以郑宝珠无房屋产权为由否认其与涉案房屋强制拆除行为之间存在利害关系，理据不足。

  另一方面，从郑宝珠的屋内动产权益保护角度而言，即便《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定了“原告应当对行政行为造成的损害提供证据”（除非因被告的原因导致原告无法举证），但是对于本案所涉强拆前郑宝珠一直使用的房屋中，是否有物品以及有何物品，行政机关如欲表明相关行为的合法性，就需要对强拆活动的基础事实作出合理释明（如强拆活动是否存在、由谁实施，现场是否制作清单、有无影像记录等），这是国务院有关执法全过程公开的要求和判断强拆程序正当性的要素。人民法院对此也应在实体审查中结合案情加以核实，且如果双方均未能提供证据证明时，还有权酌定。而本案原审期间没有形成这方面证据，而在本院组织的听证中，郑宝珠明确主张在强拆当时，其与丈夫在涉案房屋内，并且家具物品均在屋内，存在现场被埋压等情形。如果确系行政机关组织了强拆活动，则可能存在较为明显的程序不当问题，特别是对于合法建筑物的拆除，行政机关在实施强拆活动前至少要依法作出明确的执行依据且必须履行申请人民法院审查作出准予执行裁定之法定程序。而本案以原告举证不足、主体不适格的单一理由未触及上述宜审查事项，有必要通过启动再审全面作出考量。总体上看，原审法院的裁判理由存在认定事实不清，适用法律错误问题。为依法保障当事人行使诉权，有必要对原审裁定作出纠正。

  综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项规定，裁定如下：

  一、撤销福建省高级人民法院（2018）闽行终784号行政裁定以及福建省莆田市中级人民法院（2018）闽03行初123号行政裁定；

  二、指令福建省莆田市中级人民法院继续审理本案。

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