【裁判要旨】继承公证不是办理房产继承登记的法定要件，房地产管理部门依据申请人提供的证实房产因继承发生所有权转移的证据办理房产继承转移登记并无不当。

　　【案情】

　　上诉人(原审第三人)：张某。

　　上诉人(原审第三人)：刘某。

　　被上诉人（原审原告）：王某。

　　被上诉人（原审第三人）：王某一。

　　被上诉人（原审第三人）：王某二。

　　原审被告：甲市房地产管理局。

　　原告王某和王某一、王某三、王某二系兄弟姐妹关系。第三人张某和刘某系王某三的妻子和儿子。原告等人的父亲王某四在1997年1月8日去世时，名下留有一套单位分配的房屋，位于幸福大道。原告父亲王某四去世后，该房屋一直由原告母亲杨某及王某三一家居住。1999年5月19日，原告等人的母亲杨某去世。1999年9月份，王某三以父母去世后其他兄弟姐妹放弃继承权为由向被告提出申请，要求办理房屋产权转移登记。为此，王某三向被告提供了书面的继承证明书、放弃继承房产权利书三份。放弃继承房产权利书中记载了原告王某，第三人王某二、王某一的签名。继承证明书、放弃继承房产权利书均由基层组织江西省甲市汽车运输总公司居民委员会证明。被告受理后，于1999年12月13日下发甲房权证字第xxx号房屋所有权证，登记房屋所有权人为王某三。2011年5月20日第三人张某、刘某以甲市红旗大道16号1单元401室房屋产权人王某三于2011年3月14日去世为由提出申请办理继承房屋所有权证，请求将房屋认定为遗产，由刘某继承，并提供由江西省甲市甲南公证处于2011年5月17日出具的公证书。被告于2011年5月25日办理转移登记，颁发了甲房权证字第xxx号、xxx号房屋所有权证，登记房屋产权人为刘某。原告于2011年7月28日诉至法院，以自己的放弃继承声明书的签字系伪造以及被告办理房产权属转移登记程序违法为由，请求法院依法判令撤销被告甲市房产管理局于1999年12月颁发的甲房权证字第00025097号房屋所有权证和2011年5月颁发的甲房权证字第xxx号、xxx号房屋所有权证。诉讼费用由被告和第三人张某承担。

　　【审判】

　　江西省甲市乙区人民法院认为，本案所涉房屋系产权明确的私房，在原产权人及共有人去世后，其相关继承人有权依据《城市房屋权属登记管理办法》的规定办理房屋权属转移登记。1997年10月27日发布的《城市房屋权属登记管理办法》明确了被告作为房地产行政主管部门进行产权登记的义务以及办证程序。同时，司法部、建设部于1991年11月1日下发了《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，明确了继承房产所需具备的材料以及程序。被告甲市房地产管理局在1999年9月2日受理了王某三关于本案所涉房屋产权转移登记的申请后，虽要求申请人王某三提供了继承证明书及放弃继承房产权利书等资料，但未尽行政主管部门的审查义务以及严格要求进行继承权公证的程序要求，程序违法。被告办理该房屋权属转移登记显属不当，依法应予纠正。另基于2011年5月25日的产权权属转移登记的具体行政行为是在前一产权权属登记合法有效的情况下才成立的，在本案中，应当同时给予纠正。原告的诉请理由成立，法院予以支持。据此，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：撤销被告甲市房产管理局于1999年12月颁发的甲房权证字第xxx号房屋所有权证和2011年5月颁发的甲房权证字第xxx号、xxx号房屋所有权证。案件诉讼费50元由被告承担。

　　二审法院对原审法院认定的事实予以确认。

　　江西省甲市中级人民法院认为，1991年司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》规定继承房产转移登记应当持公证机关出具的继承权公证书。而1994年城市房地产管理法第六十条第三款规定，房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记。第四款规定法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。1997年《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定，因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。上述法律、部门规章并未明确规定继承房屋转移登记需要提交公证机关出具的继承公证书。根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章。原审法院适用1991年司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》规章以下的规范性文件，认定1999年甲市房地产管理局对争议房产进行转移登记未进行继承权公证违反法定程序，属于适用法律不当，应予以纠正。有关甲市房地产管理对争议房产办理转移登记是否履行审慎审查义务的问题。1997年《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定，申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。1999年王某三申请继承房屋房产转移登记时，已提交由王某、王某一、王某二签名的放弃继承房产权利书，并且附有基层组织对其签名真实性的证明，以及基层组织出具的继承证明书，上述材料可证实王某三以继承方式获取该争议房产的事实。房地产管理局据此作出继承转移登记，已履行其审慎审查义务。对于被上诉人辩称其放弃继承房产权利书是否合法有效，其应通过民事诉讼予以解决。综上，甲市房地产管理局1999年对争议房产办理转移登记并无不当；基于1999年办理转移登记，在2011年办理的转移登记并无不当。原审法院撤销甲市房地产管理局对争议房产办理的转移登记，适用法律不当，应予以纠正。原审原告王某诉请撤销甲市房地产管理局于1999年12月颁发的甲房权证字第xxx号房屋所有权和2011年5月颁发的甲房权证字第xxx号、甲房权证字第xxx号房屋所有权证，缺乏事实和法律依据，应予以驳回。依照行政诉讼法第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，判决：一、撤销江西省甲市乙区人民法院于2011年10月20日作出的（2011）章行初字第22号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）王某的诉讼请求。一、二审受理费100元，由被上诉人王某负担。

　　【评析】

　　司法实践中，鉴于继承公证证明效力的优越性，以及审查的便利性，对于涉及继承房产转移登记的办理，房地产管理部门习惯要求申请人在申请继承房产转移登记时，在提交申请人身份证明、房产证等材料的同时，还需要提交公证部门出具的继承公证。这一做法已成为房地产管理部门进行继承房产转移登记的通行做法。但这一通行的做法是否具有法律依据、是否符合法律规定值得探讨。本文就继承公证是否应为办理房产继承登记的法定要件这一问题作以下分析。

1.继承公证不是办理房产继承登记的法定要件。

1994年房地产管理法第六十条第三款规定，房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。城市房地产管理法仅就房产登记的职权部门进行规定，并未对房产转移登记的要件作出明确规定。1997年《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定，因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。该登记办法规定房屋因继承发生权属变更应及时申请转移登记，转移登记要件为：房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件，并未将继承公证明确规定为登记要件。2008年《房屋登记办法》第三十三条规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书或者房地产证书、证明房屋所有权发生转移的材料、其他必要材料，对转移登记需要提交的材料作出了详细规定，并且对证明房屋所有权发生转移的材料进行罗列，包括买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料,其中规定的继承证明也是证明房屋所有权发生转移的证据。

　　根据行政诉讼法第三十一条规定，证据的种类包括书证、物证、视听资料、证人证言、鉴定结论等，只要申请人提交的证据能证实房屋因继承所有权发生转移，达到证明继承的目的，当事人提交的证据均属于继承证明。而继承公证仅仅是上述证明材料中一种证据，其范畴明显小于规章关于继承证明的规定。结合以上分析，继承公证不是办理继承房产转移登记的法定要件，继承公证只是继承房产转移登记中继承证明的一种证据。对于继承房产转移登记，只要申请人能够提供证明继承的相关证据，房地产管理部门就可以认定房屋因继承使其所有权发生转移，进而结合其他材料，办理继承房产转移登记。

2.房地产管理局应依照法律规定的要件进行房屋审查登记。

　　房地产管理局应依照法律规定房产转移的要件进行审查登记，上述城市房地产管理法、《房屋登记办法》并未明确规定继承房屋转移登记需要提交公证机关出具的继承公证书。对于申请继承转移登记的，只要申请人按照法律法规规定提交了继承转移登记需要的材料，房地产管理局经审查，符合继承转移登记的条件，就应予以登记。即使是申请人未提交继承公证，只要房地产管理部门认为申请人提交的继承房产转移登记的申请材料符合法律规定，作出的继承房产转移登记应予以维持。

　　主张继承房产登记需要提交继承公证的法律依据源自于1991年司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《通知》），该通知规定继承房产转移登记应当持公证机关出具的继承权公证书。房地产管理部门将该通知作为其登记的法律法规主要有以下几个理由：一是司法实践中，继承房屋登记涉及利益主体较多，继承关系复杂，在利益的驱使下，通常存在一个子女瞒着其他继承人偷偷办理房产过户的情形，待其他继承人发现后，容易将矛盾引向房产管理部门。该通知的出台，减轻了房地产管理部门的审慎审查义务。二是房地产管理部门对房产登记是进行实体审查还是形式审查，在司法实务中一直存在争议。对于复杂的房产继承，房地产管理部门没有精力也难以进行实质性审查，需要寻求一种简便直接的继承证明，而继承公证优势正满足房地产管理部门的这种需求。三是城市房地产管理法、1997年《城市房屋权属登记管理办法》均未对房产转移登记的要件进行明确规定，这为房地产管理部门适用司法部、建设部的《通知》提供了形式上的法律依据。

　　笔者认为，房地产管理部门在继承房屋转移登记中不应适用《通知》规定。主要理由如下：

　　一是从法律法规规范性文件的效力而言。《通知》属于规章以下的规范性文件，其位阶及效力低于城市房地产管理法、《房屋登记办法》，城市房地产管理法、《房屋登记办法》并未将继承公证作为继承房屋转移登记的法定要件，《通知》规定的内容与上位法存在冲突，房地产管理部门不应将《通知》规定的内容作为房产转移登记的法定要件。且《通知》将继承公证书作为继承房产转移登记的法定要件，减轻了房地产管理部门的审慎审查义务及其应承担的责任，增加了申请人的义务。

　　二是从法院审查行政机关作出具体行政行为所依据的法律法规而言。房地产管理局作出房产转移登记具体行政行为所适用的法律依据，并不当然作为人民法院审判的依据，其是否合法、能否作为裁判的依据要经过人民法院的审查。法院对房屋登记的合法性审查应立足于行政实体法对房屋登记的规定。根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章。规章以下规范性文件与规章相比，法律效力更低。对行政机关依据规章以下规范性文件作出的具体行政行为，人民法院可以直接决定对规章以下规范性文件适用与否。对于行政机关适用与上位法存在冲突的规章以下规范性文件，可认定行政机关作出具体行政行为缺乏法律依据。原审法院依据《通知》规定内容，认定1999年房地产管理局对争议房产进行转移登记未进行继承权公证违反法定程序，属于适用法律不当。

3.房地产管理部门进行继承房产转移登记中审慎审查义务的审查。

　　对于未提交继承公证的继承房产转移登记，房地产管理部门应要求申请人提交证明继承的证据材料。只要申请人提交的证据材料能够证明房产因继承发生所有权转移，房地产管理部门就可以根据法律规定要件予以登记。房地产管理部门对继承证明的审查应注意几个方面：一是继承人身份关系证明，其中包括继承人与被继承人的关系证明。二是继承份额证明，是否有遗嘱，是否有继承权利人放弃房屋继承权等。三是尽量要求所有继承人同时到场办理转移登记，不能到场的应出具授权委托书。

本案中，1999年王某三申请继承房屋房产转移登记时，已提交签有王某、王某一、王某二姓名的放弃继承房产权利书，并且附有基层组织对其签名真实性的证明，以及基层组织出具的继承证明书，上述材料可证实王某三以继承方式获取该争议房产的事实。房地产管理局据此作出继承转移登记，已履行了审慎审查义务，故房地产管理局对争议房产办理转移登记并无不当。